PPP projekty a vazba na problematiku ATAD

Dotaz:

Obracíme se na Vás s metodickým dotazem týkajícím se výkladu ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů (dále jen „ZDP“), upravujících omezení uznatelnosti nadměrných výpůjčních výdajů podle § 23e ZDP, implementovaných na základě směrnice Rady (EU) 2016/1164 ze dne 12. července 2016, kterou se stanoví pravidla proti praktikám vyhýbání se daňovým povinnostem, jež mají přímý vliv na fungování vnitřního trhu (dále jen „Směrnice ATAD“).

Konkrétně Vás žádáme o vyjádření k situaci projektů veřejně‑soukromého partnerství (dále jen „PPP projekty“), u nichž jsou náklady na výstavbu veřejné infrastruktury (dlouhodobého hmotného majetku) zachycovány v účetnictví jako komplexní náklady příštích období (dále jen „KNPO“) a následně systematicky rozpouštěny do nákladů v průběhu koncesní doby, a toto rozpouštění reflektovat při stanovení tzv. daňového zisku před úroky, zdaněním a odpisy (dále jen „daňová EBITDA“) podle § 23e odst. 6 ZDP.

Struktura PPP projektů a účtování dle českých účetních předpisů

Úvodem bychom rádi krátce popsali ekonomickou a právní strukturu PPP projektů a její účetní zachycení.

PPP projekty jsou typicky realizovány na základě koncesní smlouvy uzavřené mezi veřejným zadavatelem (např. Českou republikou zastoupenou Ministerstvem dopravy) a soukromým investorem (koncesionářem), který zajišťuje výstavbu, financování a následný provoz infrastruktury.

Rozumíme, že v České republice dosud nebylo realizováno mnoho PPP projektů, nicméně ty, které realizovány byly mají v zásadě obdobnou strukturu. U PPP projektů, zejména v oblasti dopravní infrastruktury, je typicky sjednáno, že veřejný zadavatel uzavře s koncesionářem koncesní smlouvu na výstavbu, financování, provoz a údržbu konkrétního infrastrukturního díla. Koncesionář na základě této smlouvy zajistí výstavbu infrastruktury (např. dálnice apod.), její financování (obvykle formou dlouhodobého dluhového financování) a následný provoz. Vlastnické právo k infrastruktuře zpravidla náleží státu, respektive na koncesionáře vůbec nepřechází, koncesionář má pouze smluvní právo infrastrukturu po sjednanou dobu provozovat a pobírat za to sjednané platby (např. platby za dostupnost nebo mýtné). Po uplynutí doby trvání koncesní smlouvy je infrastruktura obvykle předána zpět státu.

V podmínkách českých účetních předpisů1 pak v důsledku této právní a ekonomické struktury koncesionář neúčtuje o vybudované infrastruktuře jako o hmotném majetku (jelikož infrastruktura není v jeho vlastnictví) a k zachycení nákladů spojených s výstavbou a financování dané infrastruktury v praxi dochází prostřednictvím např. komplexních nákladů příštích období (KNPO).

V rámci tohoto účetního zachycení jsou veškeré náklady, které jsou přímo přiřaditelné k výstavbě projektu, a které jsou tvořeny zejména náklady na samotnou výstavbu infrastruktury a souvisejícími náklady (např. projektové práce, inženýrská činnost, odborné služby apod.) kapitalizovány na účet „Komplexní náklady příštích období“, v souladu s příslušnými ustanoveními českých účetních předpisů.

V rámci tohoto účetního zachycení jsou v období výstavby infrastruktury náklady spojené s výstavbou účtovány v plné výši do nákladových účtů, avšak současně je v patřičné výši také účtováno o snížení nákladů oproti rozvahovému účtu KNPO. V důsledku toho je v rozvaze na straně aktiv vykázáno KNPO v “pořizovací ceně“, obdobně jako v případě pořízení nebo výstavby jiného dlouhodobého majetku u projektů, který je ve vlastnictví dané účetní jednotky.

Po zahájení provozní fáze jsou kapitalizované KNPO systematicky uvolňovány (rozpouštěny) do nákladů v průběhu trvání koncesní smlouvy, v praxi se používá např. uvolňování v čase, které odráží spotřebu ekonomického užitku plynoucího z koncesní smlouvy (opět tak jak je to obvyklé v případě účetního odepisování hmotného či nehmotného majetku).

Z ekonomického hlediska tak představuje uvolňování KNPO systematické rozložení investičních nákladů spojených s výstavbou infrastruktury do doby trvání koncesní smlouvy, obdobně jako odpisy či amortizace rozkládají pořizovací cenu hmotného nebo nehmotného majetku do několika období. Rozdíl spočívá především v tom, že koncesionář k infrastruktuře nemá vlastnické právo, a z účetního hlediska proto nevykazuje dlouhodobý hmotný majetek, a následně odpisy tohoto majetku. V případě KNPO koncesionář zachycuje vynaložené náklady prostřednictvím „komplexních nákladů příštích období“ jakožto zvláštní druh aktiva, které se svou podstatou blíží nehmotnému majetku, a kde je toto aktivum postupně „rozpuštěno“ do nákladů.

Směrnice ATAD a její implementace do ZDP

Směrnice ATAD v čl. 4 odst. 1 obsahuje pravidla omezující daňovou uznatelnost nadměrných výpůjčních výdajů. Základním principem je, že přesahující výpůjční výdaje jsou daňově uznatelné pouze do limitu, který je (vedle pevně stanovené částky) odvozen od vymezené EBITDA poplatníka.

V čl. 4 odst. 2 Směrnice ATAD je EBITDA definována takto:

„EBITDA se vypočítá tak, že se k příjmům podléhajícím dani z příjmů právnických osob v členském státě daňového poplatníka připočtou zpět daňově upravené částky nadměrných výpůjčních nákladů, jakož i daňově upravené částky odpisů a amortizace. Příjmy osvobozené od daně jsou z EBITDA daňového poplatníka vyňaty.“

Směrnice ATAD neobsahuje podrobnější definici pojmu „daňově upravené odpisy a amortizace“, ani úplně konkrétní mechanismus výpočtu EBITDA a výslovně ani nepracuje s pojmem „daňová EBITDA“. Ponechává tak členským státům prostor pro úpravu tohoto institutu ve vnitrostátním právu, za předpokladu, že je zachován účel a rámec Směrnice.

V úvodních bodech odůvodnění k Směrnici ATAD (bod odůvodnění 8) je dále uvedena možnost pro členské státy vyloučit z působnosti pravidel pro omezení nadměrných výpůjčních výdajů určité dlouhodobé veřejné infrastrukturní projekty:

„Aniž jsou dotčena pravidla týkající se státní podpory, mohly by členské státy vyloučit také nadměrné výpůjční náklady vzniklé v případě úvěrů poskytnutých na financování dlouhodobých projektů v oblasti veřejné infrastruktury s ohledem na skutečnost, že tyto mechanismy financování představují jen malé nebo nulové riziko vyhýbání se daňovým povinnostem a zamezení převodům zisků (BEPS).“

Tato skutečnost je rovněž potvrzena v čl. 4 odst. 4 písm. b) Směrnice ATAD, podle něhož mohou členské státy z oblasti působnosti pravidel pro omezení nadměrných výpůjčních nákladů vyloučit úvěry na financování dlouhodobých projektů v oblasti veřejné infrastruktury, za splnění stanovených podmínek. Česká republika se při implementaci Směrnice ATAD do ZDP rozhodla tuto výjimku pro dlouhodobé veřejné infrastrukturní projekty nevyužít. Z toho plyne, že PPP projekty, včetně projektů výstavby a provozu dopravní infrastruktury na základě koncesních smluv, podléhají pravidlům pro nadměrné výpůjční výdaje ve standardním rozsahu. Tato skutečnost sama o sobě nepředstavuje nesoulad se Směrnicí ATAD. Nicméně neexistence této výjimky v praxi vyvolává otázky, jak v případě české společnosti, která je založena výhradně pro specifický PPP projekt na území České republiky, určit daňovou EBITDA, a to z důvodu specifického účetního zachycení PPP projektů (viz výše).

Pravidla upravující omezení uznatelnosti nadměrných výpůjčních výdajů byla do českého právního řádu implementována v § 23e ZDP, kde jsou nadměrné výpůjční výdaje a jejich limit (mimo pevně stanovenou „de-minimis“ částku 80 mil. Kč) pro daňovou uznatelnost vymezeny s využitím konceptu tzv. daňové EBITDA vypočtené dle § 23e odst. 6 ZDP. Výchozím bodem pro výpočet daňové EBITDA je základ daně z příjmů právnických osob (řádek 200 daňového přiznání). Pro účely výpočtu daňové EBITDA se tento základ daně mimo jiné navyšuje o odpisy majetku uplatněné jako výdaje na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů (§ 23e odst. 6 písm. d) ZDP). Dle důvodové zprávy k novele ZDP (a také dle textu samotného ZDP), kterou byla implementována Směrnice ATAD, se pro účely výpočtu daňové EBITDA rozumí „odpisy majetku“ jako:

daňové odpisy podle § 24 odst. 2 písm. a) ZDP (tj. odpisy hmotného majetku podle § 26 až § 33 ZDP), tak
účetní odpisy podle § 24 odst. 2 písm. v) ZDP (typicky v případech, kdy ZDP navazuje na účetní odpisování nehmotného majetku či dalších aktiv).

Posuzovaná oblast a aplikace § 23e odst. 6 písm. d) ZDP u PPP projektů

Z důvodu absence vlastnictví k dané infrastruktuře nelze (stejně jako je tomu v případě účetního zachycení) koncesionáře považovat za odpisovatele majetku ve smyslu § 28 ZDP. Standardní daňové odpisy podle § 26 a násl. ZDP proto u koncesionáře nepřicházejí v úvahu.

V kontextu výše uvedeného se však domníváme, že uvolňování KNPO u PPP projektů je ekonomicky ekvivalentní účetním odpisům a má ekonomickou povahu amortizace. Zatímco u standardních projektů je investice do dlouhodobého hmotného majetku zachycena přímo v podobě tohoto majetku a následně odpisována, v případě PPP projektů je tatáž investice zachycena jako KNPO a „odpisována“ formou postupného uvolňování do nákladů dle ekonomicky zdůvodnitelného kritéria. Rozdíl tedy spočívá primárně v účetním zachycení a právní struktuře (absence vlastnictví na straně koncesionáře), nikoli v ekonomické podstatě transakce.

Z pohledu mezinárodních účetních standardů (IFRS), jsou obdobné PPP projekty často zachycovány tak, že práva plynoucí z koncesní smlouvy jsou vykazována také jako nehmotné aktivum (nejméně zčásti, a to v návaznosti na ekonomické podmínky daného projektu), které je následně účetně odpisováno do nákladů.

Z tohoto důvodu jsme toho názoru, že rozpouštění KNPO u PPP projektů by mohlo být pro účely výpočtu daňové EBITDA podřazeno pod pojem „odpisy majetku uplatněné jako výdaje“ ve smyslu § 23e odst. 6 písm. d) ZDP, a to prostřednictvím výkladu k § 24 odst. 2 písm. v) bodu 2 ZDP.

Samotná Směrnice ATAD nestanoví restriktivní definici pojmu „amortizace“. V kontextu této směrnice tak lze amortizaci chápat v ekonomickém smyslu jako postupné rozložení nákladů do více zdaňovacích období. Z tohoto pohledu máme za to, že zahrnutí uvolňování KNPO, pojímaného ve formě odpisů a amortizace, pro účely výpočtu daňové EBITDA představuje výklad, který je kompatibilní se Směrnicí ATAD.

V této souvislosti bychom také rádi podotkli, že v případě, že by uvolňování KNPO nebylo do výpočtu daňové EBITDA zahrnuto, došlo by u PPP projektů k významnému snížení daňové EBITDA ve srovnání se situací, kdy by tentýž projekt byl realizován jako např. standardní soukromá investice, při níž by daná účetní jednotka majetek vlastnila a jej odpisovala (účetně i daňově). PPP projekty by tak byly stavěny do méně výhodného postavení čistě z důvodu specifické právní a ekonomické struktury projektu a z ní vyplývajícího účetního zachycení. Takový výsledek podle našeho názoru nebyl v souladu se záměrem Směrnice ATAD.

Závěr

Na základě výše uvedeného bychom Vás rádi požádali o Vaše vyjádření, zda lze na uvolňování KNPO u PPP projektů nahlížet jakožto na amortizaci ve smyslu čl. 4 odst. 2 Směrnice ATAD a tyto náklady tak reflektovat při výpočtu daňové EBITDA jako „odpisy majetku uplatněné jako výdaje“ ve smyslu § 23e odst. 6 písm. d) ZDP, a to prostřednictvím výkladu k § 24 odst. 2 písm. v) bodu 2 ZDP.

S pozdravem

Odpověď:

Vážení,

k Vašemu dotazu k problematice omezení uznatelnosti nadměrných výpůjčních výdajů podle § 23e zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů (dále jen „zákon o daních z příjmů" nebo „ZDP“), konkrétně pak toho, zda lze při rozpouštění komplexních nákladů příštích období (dále též „KNPO“) na tyto náklady v případě infrastrukturních PPP projektů pohlížet při výpočtu daňového zisku před úroky, zdaněním a odpisy shodně jako na odpis majetku uplatněný jako výdaj ve smyslu § 23e odst. 6 písm. d) ZDP, sdělujeme následující:

Z pohledu zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví (dále jen „zákon o účetnictví“), reprezentují komplexní náklady příštích období stálá aktiva, resp. dlouhodobý majetek ve smyslu § 19 odst. 8 zákona o účetnictví, byť se tyto položky pro svou formálně jinou povahu, která spočívá zejména v tom, že komplexní náklady příštích období nemají svůj přímý odraz v civilněprávním vymezení věcí, případně majetku, za dnes platných účetních pravidel formálně odlišují od nehmotného a hmotného majetku vymezeného v § 6 a § 7 vyhlášky č. 500/2002 Sb. (dále jen „vyhláška“).

Charakter stálých aktiv, resp. dlouhodobého majetku, je dán jejich podstatou, která spočívá v investici do budoucnosti. To znamená, že jejich smyslem je přinášet výnosy účetní jednotce v budoucnosti, nikoli okamžitě. Charakter komplexních nákladů příštích období a dlouhodobého majetku je tedy totožný.

Při využití (spotřebě) ekonomického potenciálu stálých aktiv pak dochází ke snižování účetní hodnoty těchto aktiv se současným vznikem nákladu. Snížení účetní hodnoty dlouhodobého majetku je dosahováno prostřednicím odpisů (v terminologii vyhlášky). Byť se komplexní náklady příštích období z pohledu použité terminologie ve vyhlášce do nákladů neodpisují, ale do těchto nákladů se „rozpouští“, jedná se pouze o formální, nikoli věcný rozdíl. Z pohledu účetních metod se jedná o tzv. přímý odpis, tj. odpis, který při zaúčtování přímo snižuje účetní hodnotu stálého aktiva (zde KNPO). Odpisováním pak vyhláška nazývá pouze postup tzv. „nepřímého odpisování“, při kterém na účtu dlouhodobého majetku zůstává zachována jeho původní pořizovací cena, a účetní hodnota aktiva je snižována „nepřímo“ pomocí účtu oprávek. Tento postup se liší pouze ve svém informačním potenciálu spočívajícím v uchování informace o původní pořizovací ceně v účetnictví a v tom, jak se účetně přistupuje k vyřazení aktiva. U obvyklých stálých aktiv, jako jsou budovy, stroje, SW apod., je obvykle nutné formálně rozhodnout o jejich vyřazení. Jejich evidování v účetnictví je často spjato s jejich inventarizací a odpovědností konkrétních osob za ně v účetní jednotce. KNPO (i z důvodu jejich časté neuchopitelnosti civilním právem) takto potřeba sledovat není, neevidují se jako položky majetku, za jejichž správu, případně zcizení, je někdo konkrétní odpovědný. Tato stálá aktiva tedy není potřeba, a ani to nedává smysl, vyřazovat po skončení jejich ekonomické životnosti, protože jejich podstata to často ani neumožňuje (jedná se o pouze o ekonomický konstrukt, který se časem vyčerpá).

Společný charakter odpisů (v terminologii vyhlášky) a rozpouštění komplexních nákladů příštích období je patrný i z jejich jednotného účtování v účetní skupině 55 (viz Příloha č. 4 vyhlášky).

Lze tedy shrnout, že odpisování dlouhodobého majetku (v terminologii vyhlášky) a rozpouštění komplexních nákladů příštích období je totéž, liší se pouze v přístupu k jejich sledování v účetnictví. Tento přístup potvrzuje i návrh nového zákona o účetnictví, který mezi komplexními náklady a dlouhodobým majetkem (v terminologii vyhlášky) nečiní žádný rozdíl a stávající KNPO subsumuje pod stálá hmotná nebo nehmotná aktiva (v terminologii nového zákona o účetnictví) podle jejich formy.

Z výše uvedeného vyplývá, že s náklady, které jsou formálně označovány za odpisy, a s náklady, které jsou přímými odpisy (rozpouštěním) KNPO, je potřeba zacházet stejně při zohledňování jejich dopadu na ukazatel EBITDA.

Z pohledu zákona o daních z příjmů je třeba předně potvrdit, že při implementaci směrnice ATAD do ZDP nebyla využita možnost stanovit výjimku, tj. vynětí úroků z úvěrů poskytnutých na financování dlouhodobých projektů v oblasti veřejné infrastruktury. Realizace těchto projektů ať již v soukromé nebo veřejné sféře, anebo formou veřejně-soukromého partnerství, tj. prostřednictvím PPP projektů, má ve vztahu k problematice stanovení nadměrných výpůjčních nákladů standardní daňový režim jako ostatní projekty neinfrastrukturního charakteru.

Pro účely vymezení limitu uznatelnosti nadměrných výpůjčních výdajů upravuje § 23e odst. 6 ZDP tzv. daňový zisk před úroky, zdaněním a odpisy. Pojem EBITDA nebyl dle odůvodnění přijaté právní úpravy do legislativního textu zvolen z důvodu, že obvykle chápaný obsah tohoto pojmu, jakožto ukazatele vycházejícího z účetních položek, se odlišuje od obsahu vymezeného v čl. 4 odst. 2 směrnice ATAD, který vychází z daňových položek. Daňovou položkou při výpočtu jsou pak právě i uplatněné daňové uznatelné odpisy majetku, a to ve smyslu § 24 odst. 2 písm. a) ZDP nebo § 24 odst. 1 písm. v) ZDP.

Při aplikaci čistě gramatického výkladu tak lze dospět k závěru, že náklad v podobě rozpouštění KNPO nenaplňuje obsah pojmu „odpisy majetku“ uvedeného v § 23e odst. 1 písm. d) ZDP. Zároveň však nelze odhlédnout od zamýšleného cíle zavedené právní úpravy § 23e ZDP, kterým je zabránit umělému snižování základu daně z příjmů právnických osob pomocí dluhového financování.

Z povahy obchodního modelu PPP projektů založeného na koncesní smlouvě pak jednoznačně vyplývá, že poplatníkovi nezakládá vlastnické právo k hmotného majetku a tím ani postavení odpisovatele dle ZDP. Avšak současně právní úprava v oblasti účetnictví v těchto případech umožňuje volbu mezi účetním zachycením prostřednictvím KNPO nebo prostřednictvím pořízení nehmotného majetku, jakožto ocenitelného práva, které lze účetně i daňově odpisovat. Přitom, jak bylo uvedeno výše, z hlediska účetnictví odpisování dlouhodobého majetku (v terminologii vyhlášky) a rozpouštění KNPO je totéž, liší se pouze v přístupu k jejich sledování v účetnictví, a tedy s náklady, které jsou formálně označovány za odpisy, a s náklady, které jsou přímými odpisy (rozpouštěním) komplexních nákladů příštích období, je potřeba zacházet stejně při zohledňování jejich dopadu na ukazatel EBITDA.

Vzhledem k tomu, že daňově uznatelný odpis majetku i daňově uznatelný náklad v podobě rozpouštění KNPO ve svém důsledku obdobně ovlivňují základ daně, který je východiskem pro výpočet daňového zisku před úroky, zdaněním a odpisy, lze souhlasit s názorem, že by mělo být na tyto položky pro účely výpočtu limitu uznatelnosti nadměrných výpůjčních výdajů nahlíženo obdobně.

Zároveň je však třeba zdůraznit, že výše nákladů z titulu rozpouštění KNPO zahrnovaných do výpočtu podle § 23e odst. 6 písm. d) ZDP nemůže být odlišná od výše daňově uznatelných odpisů, která by připadala v úvahu, pokud by poplatník o realizaci projektu účtoval jako o majetku, který lze odpisovat. Z uvedeného dále logicky plyne, že do úhrnu ve smyslu § 23e odst. 6 písm. d) ZDP nelze zahrnout náklady z rozpouštění takových KNPO, které by nenaplnily podmínky pro možnost účtování o nehmotném majetku (ocenitelném právu).

Při splnění všech výše uvedených podmínek a s přihlédnutím k výkladu, který bere v úvahu smysl a účel § 23e ZDP, lze v případě infrastrukturních PPP projektů na rozpouštění komplexních nákladů příštích období pohlížet při výpočtu daňového zisku před úroky, zdaněním a odpisy jako na odpis majetku uplatněný jako výdaj ve smyslu § 23e odst. 6 písm. d) ZDP.

Při posouzení Vámi předloženého dotazu vycházelo Generální finanční ředitelství výhradně ze skutečností uvedených ve Vašem dotazu bez podrobné znalosti konkrétních informací a souvislostí, které se k předmětnému problému vztahují. Dále si Vás dovolujeme upozornit na skutečnost, že Generální finanční ředitelství není oprávněno k závaznému výkladu právních předpisů a rovněž k poskytování právního poradenství v individuálních záležitostech.

Kategorie: Metodické dotazy

Daň: Daň z příjmů právnických osob

Oblast úpravy: Majetek - vstupní cena, odpisy, zásahy do majetku, vyřazení,Ostatní

Zveřejněno: 18.06. 2026

Číslo dotazu: 453