Úhrada obci na základě zákona o jednorázových plastech

Dotaz:

Máme jako obec uzavřenou smlouvu s autorizovanou společností podle zákona č. 243/2022 Sb., o omezení dopadu vybraných plastových výrobků na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o jednorázových plastech“). V souladu s tímto zákonem nám tato společnost jednou za rok přispívá na náklady na úklid a nakládání s odpady z tabákových výrobků. Ptáme se:

Zda je tato úhrada považována za plnění mimo předmět DPH (např. jako náhrada nákladů v rámci výkonu veřejné správy), nebo zda se jedná o zdanitelné plnění podléhající DPH.

Odpověď:

1. Zákon o jednorázových plastech

 Problematika odpadu z tabákových výrobků s filtry a filtrů uváděných na trh pro použití v kombinaci s tabákovými výrobky (dále jen „tabákové výrobky“) je v tuzemsku upravena zákonem o jednorázových plastech a jeho prováděcí vyhláškou č. 47/2023 Sb. Uvedené předpisy transponují do českého právního řádu unijní legislativu, zejména směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/904 o omezení dopadu vybraných plastových výrobků na životní prostředí.

Podle zákona o jednorázových plastech je výrobce tabákových výrobků buď samostatně (svým jménem a na vlastní náklady), nebo v kolektivním systému (na základě písemně uzavřené smlouvy o zajištění plnění povinností výrobce s provozovatelem kolektivního systému) povinen

-     k osvětové činnosti v minimálním rozsahu a způsobem stanovenými prováděcí vyhláškou a

-     úhradě nákladů obcí vynaložených na

       a. úklid odpadu z tabákových výrobků, jehož se koneční uživatelé zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, a na následnou přepravu a zpracování tohoto odpadu a

       b. soustřeďování odpadu z tabákových výrobků v rámci obecního systému odpadového hospodářství ve společných sběrných nádobách na směsný komunální odpad, včetně speciálních sběrných nádob na odpad z těchto vybraných plastových výrobků, umístěných na veřejných prostranstvích, jeho přepravu a zpracování.

Provozovatel kolektivního systému je povinen zajistit, aby výše peněžních příspěvků hrazených výrobci za účelem zajištění kolektivního plnění pokrývala (upraveno, zkráceno):

-       náklady skutečně a účelně vynakládané obcemi na úklid odpadu z tabákových výrobků, kterého se koneční uživatelé zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, a na následnou přepravu a zpracování tohoto odpadu,

-     náklady skutečně a účelně vynakládané obcemi na soustřeďování odpadu z tabákových výrobků v rámci obecního systému odpadového hospodářství ve společných sběrných nádobách na směsný komunální odpad, jeho přepravu a zpracování,

-     náklady na osvětovou činnost,

-     náklady na tvorbu rezervy

-     náklady na vedení evidencí, zpracování a zasílání ročních zpráv a jejich uchovávání a

-     běžné administrativní náklady nutné k zajištění činnosti provozovatele kolektivního systému.

Provozovatel kolektivního systému je dále povinen (upraveno, zkráceno):

-     zjišťovat pro různé velikostní skupiny obcí výši průměrných skutečně a účelně vynakládaných nákladů obcí na úklid odpadu z tabákových výrobků, kterého se koneční uživatelé zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, a na následnou přepravu a zpracování tohoto odpadu,

-     zjišťovat pro různé velikostní skupiny obcí výši průměrných skutečně a účelně vynakládaných nákladů obcí na soustřeďování odpadu z vybraných tabákových výrobků v rámci obecního systému odpadového hospodářství ve společných sběrných nádobách na směsný komunální odpad a jeho přepravu a zpracování,

-     uzavřít s každou obcí, která o uzavření projeví zájem, smlouvu o úhradě nákladů za podmínek obdobných jako s ostatními obcemi; za uzavření smlouvy nesmí provozovatel kolektivního systému požadovat od obce, s níž je smlouva uzavírána, žádnou formu úhrady,

-     zabezpečit, aby výše peněžních příspěvků stanovovaných výrobcům za účelem zajištění kolektivního plnění jejich povinností nepřesahovala náklady nezbytné pro plnění těchto povinností hospodárným způsobem.

Podle důvodové zprávy k zákonu o jednorázových plastech je tímto zákonem zavedena odpovědnost výrobců pro různé skupiny výrobků, přičemž ke každé skupině výrobků se vztahují různé povinnosti výrobců. K tabákovým výrobkům se vztahuje povinnost výrobce hradit na základě písemné smlouvy obcím náklady vynaložené na úklid tohoto druhu odpadu a na sběr odpadu z těch výrobků, které jsou vyhozeny v rámci veřejných systémů sběru odpadu, včetně nákladů na infrastrukturu a její provozování, a na následnou přepravu a zpracování tohoto odpadu. Tyto náklady mohou zahrnovat náklady na vybudování specifické infrastruktury pro sběr odpadu z těchto výrobků, jako jsou vhodné nádoby na odpad umístěné v místech, kde obvykle dochází ke znečišťování odpadky.

V rámci rozšířené odpovědnosti mají výrobci hradit i náklady na osvětová opatření vedoucí zejména ke snížení množství odhozených odpadků a k informování o dopadu odhazování odpadků mimo místa určená k odkládání odpadu a jiného nevhodného odstraňování odpadů z uvedených výrobků na jedno použití na životní prostředí.

S ohledem na praktickou náročnost splnit povinnosti výrobce individuálně, je výrobci umožněno plnit své povinnosti prostřednictvím provozovatele kolektivního systému. Ten je povinen za tímto účelem uzavřít smlouvy s určitým počtem obcí a obcím náklady hradit. Tato konstrukce má motivovat výrobce k založení kolektivních systémů.

Podle důvodové zprávy k zákonu o jednorázových plastech se vždy bude jednat o soukromoprávní plnění přímo či nepřímo založené na nějaké soukromoprávní smlouvě, ne plnění veřejnoprávní. Náklady budou obcím hrazeny paušálně, dle metodiky vypracované provozovatelem kolektivního systému na základě jím zjišťovaných nákladů obcí a stanovených kritérií.

V důvodové zprávě k zákonu o jednorázových plastech se dále uvádí, že Ministerstvo životního prostředí odmítlo peněžité plnění hrazené obcím konstruovat jako poplatek z důvodu, že všechny základní konstrukční prvky poplatku by měly být vymezeny zákonem, včetně výše poplatku, resp. jeho limitů. Ministerstvo životního prostředí ovšem nedisponuje daty, kolik obce mohou vynakládat na úklid tohoto typu odpadu. Náklady kolektivního systému zjišťuje jeho provozovatel a na základě nich tvoří metodiku výpočtu úhrady (která zohledňuje např. to, že odlišné velikostní skupiny obcí mají různé náklady).

2. Porovnání s jinými modely

Na jednání Koordinačního výboru s Komorou daňových poradců ČR (dále jen „KV KDP“) bylo v příspěvku č. 591/23.03.22 „Uplatnění DPH na služby poskytované obcemi autorizovaným obalovým společnostem a provozovatelům kolektivních systémů“ uzavřeno, že poskytnutí předmětných služeb není výkonem veřejné správy a obce se proto při výkonu této činnosti považují za osoby povinné k dani.

V tomto příspěvku KV KDP neřešeným, nicméně samozřejmým předpokladem pro závěr, že služby poskytované obcemi autorizovaným obalovým společnostem a provozovatelům kolektivních systémů podléhají běžnému režimu DPH (tj. jsou předmětem daně), je poskytování těchto služeb za úplatu s místem plnění v tuzemsku.

 2.1. Výrobky s ukončenou životností

 Částečně obdobný model výše popsanému nakládání s odpadem z tabákových výrobků představuje např. nakládání s výrobky s ukončenou životností upravené zákonem č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o VUŽ“). I v tomto předpise jsou ve vztahu k budoucímu vzniklému odpadu stanoveny zákonné povinnosti jeho výrobce, které tento výrobce plní buď individuálně, nebo na základě smlouvy prostřednictvím provozovatele kolektivního systému.

Zákon o VUŽ stanoví výrobcům elektrozařízení, baterií, akumulátorů, pneumatik nebo vozidel povinnost zajistit zpětný odběr elektrozařízení, baterií, akumulátorů, pneumatik nebo vozidel (dále jen „výrobky s ukončenou životností“) a jejich následné zpracování a využití nebo odstranění. Za účelem splnění zákonných povinností zřizuje výrobce těchto výrobků místa zpětného odběru. Pokud je zpětný odběr zajišťován ve spolupráci s provozovatelem místa zpětného odběru, musí s ním tento výrobce uzavřít smlouvu o zřízení místa zpětného odběru.

Současně mohou být místa zpětného odběru zřízena ve spolupráci s obcí v rámci využití obecního systému odpadového hospodářství. Obec je přitom povinna umožnit využití obecního systému odpadového hospodářství i dalším výrobcům, přičemž s výrobci jsou obcí sjednány nediskriminační podmínky pro využití obecního systému. Výrobci mohou dostát své povinnosti individuálně nebo v kolektivním systému prostřednictvím smlouvy o zajištění plnění povinností zpětného odběru, zpracování a využití nebo odstranění výrobků s ukončenou životností uzavřené s provozovatelem kolektivního systému.

Ačkoliv oba systémy vycházejí ze shodného principu rozšířené odpovědnosti výrobce, mezi postupem na základě zákona o VUŽ a postupem na základě zákona o jednorázových plastech existují podstatné rozdíly:

-     zákon o VUŽ nenařizuje výrobcům hradit obcím náklady související se vznikem odpadu z výrobků s ukončenou životností,

-     podle zákona o VUŽ je výrobce povinen zajistit na vlastní náklady zpětný odběr výrobků s ukončenou životností a jejich následné zpracování a využití nebo odstranění,

-     na rozdíl od ostatního (komunálního) odpadu se v případě odpadních elektrozařízení obec nestává jejich vlastníkem, a (pokud nemá uzavřenou smlouvu s provozovatelem kolektivních systémů) ani není oprávněna tato odpadní elektrozařízení sbírat. Obec v této oblasti vystupuje úplně stejně jako jakýkoliv jiný subjekt (např. obchodní dům; viz § 14 a § 66 zákona o VUŽ a zápis z jednání KV KDP – příspěvek č. 600/22.06.22),

-     v případě sjednání smluvního vztahu mezi obcí a výrobcem (potažmo provozovatelem kolektivního systému) na základě zákona o VUŽ dochází k poskytnutí služby obcí výrobci (provozovateli kolektivního systému) spočívající v provedení činnosti, ke které je jinak (na základě zákona o VUŽ) povinen výrobce.

2.2. Obaly

 Částečně obdobný model výše popsanému nakládání s odpadem z tabákových výrobků představuje i nakládání s obaly upravené zákonem č. 477/2001 Sb., o obalech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obalech“). V tomto předpise jsou ve vztahu k budoucímu vzniklému odpadu stanoveny zákonné povinnosti jeho výrobce, které tento výrobce plní individuálně nebo prostřednictvím autorizované obalové společnosti (dále též „AOS“).

Podle § 10 odst. 1 a § 12 odst. 1 zákona o obalech jsou osoby uvádějící na trh či do oběhu obaly nebo balené výrobky povinny ke zpětnému odběru a využití odpadu z obalů. Podle § 13 zákona o obalech plní tuto povinnost individuálně, a to přenesením povinnosti na jinou osobu spolu s převedením vlastnického práva k obalu za účelem jeho dalšího uvedení do oběhu, nebo uzavřením smlouvy o sdruženém plnění s AOS.

Podle § 60 odst. 2 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“), mohou obce ve vztahu k odpadům převzatým v rámci obecního systému za úplatu poskytovat služby autorizované obalové společnosti v rámci plnění jejich povinností podle zákona o obalech. V rámci této spolupráce uzavírají obce s AOS smlouvy o zajištění zpětného odběru a využití odpadů z obalů.

Spolupráce obcí s AOS má dobrovolný charakter. Za poskytnuté služby náleží obcím smluvní odměna, která v praxi závisí zejména na množství vytříděných odpadů z obalů, průměrných nákladech na recyklaci a způsobech nakládání s využitelnými obalovými složkami komunálních odpadů. V oblastech, které nejsou upraveny zákonem o obalech či o odpadech se smlouva řídí soukromým právem (zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů; viz zápis z jednání KV KDP – příspěvek č. 591/23.03.22).

V případě sjednání smluvního vztahu mezi obcí a výrobcem (potažmo AOS) tedy dochází k poskytnutí služby obcí výrobci (popř. AOS) spočívající v provedení činnosti, ke které je jinak (ze zákona o obalech) povinen výrobce.

Dále podle § 10a a § 11 zákona o obalech jsou osoby uvádějící na trh nebo do oběhu tímto zákonem vymezené jednorázové (plastové) obaly povinny:

-     hradit obcím náklady vynaložené na úklid odpadu z těchto obalů, kterého se osoby zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, a na jeho následnou přepravu a zpracování,

-     zajišťovat nebo financovat osvětovou činnost zaměřenou na předcházení vzniku odpadu z obalů a na správné nakládání s odpady z obalů.

Při výše popsaném nakládání s obaly tak dochází (resp. může docházet) k následujícím základním transakcím:

-     smluvnímu poskytování služeb obcí výrobci (potažmo AOS), tj. k postupům typickým pro nakládání s výrobky s ukončenou životností, i

-     úhradě nákladů vynaložených na úklid odpadu z odpadních obalů, kterého se osoby zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, a následnou přepravu a zpracování tohoto odpadu obcím, tj. k postupům typickým pro nakládání s odpady podle zákona o jednorázových plastech. Úhrada nákladů se přitom týká činností prováděných obcí v rámci její samostatné působnosti při péči o čistotu a pořádek na území obce.

3. Uplatnění DPH v kolektivním systému dle zákona o jednorázových plastech

Podle ustanovení § 2 odst. 1 zákona o DPH je předmětem daně, mimo jiné, (i) dodání zboží nebo poskytnutí služby za úplatu (ii) osobou povinnou k dani, která jedná jako taková, (iii) s místem plnění v tuzemsku.

Ad i) Dodání zboží nebo poskytnutí služby za úplatu

Podle ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) zákona o DPH se úplatou rozumí peněžité nebo nepeněžité protiplnění poskytnuté v přímé souvislosti s plněním včetně dotace přímo vázané k ceně plnění.

Aby bylo plnění (dodání zboží nebo poskytnutí služby) poskytnuté osobou povinnou k dani s místem plnění v tuzemsku předmětem daně, musí být poskytnuto za úplatu. S ohledem na harmonizaci DPH v rámci EU je při výkladu pojmu „úplata“ nutné vycházet z judikatury SDEU, podle které je plnění poskytnuto za úplatu tehdy, pokud (i) mezi poskytovatelem a příjemcem existuje právní vztah, v jehož rámci dojde ke vzájemné výměně plnění (poskytnutí plnění za protiplnění), (ii) odměna obdržená poskytovatelem je skutečnou protihodnotou za poskytnuté plnění a (iii) existuje přímá souvislost mezi poskytnutým plněním a získanou protihodnotou. Protiplnění přitom nemusí být poskytnuto pouze příjemcem plnění, ale též třetí osobou.

Podle zákona o DPH se poskytnutím služby rozumí všechny činnosti, které nejsou dodáním zboží. Za poskytnutí služby se pro účely tohoto zákona považuje také poskytnutí služby za úplatu i na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci nebo vyplývající ze zvláštního právního předpisu.

Obecné poskytnutí služby nelze nicméně zaměňovat s poskytnutím služby za úplatu. Z judikatury SDEU je zřejmé, že poskytnutí plnění za protiplnění předpokládá vzájemnou výměnu plnění, kdy

-       jedna strana dodá spotřebovatelné zboží nebo službu (plnění) a

-       druhá strana, tj. příjemce plnění nebo třetí osoba první straně právě za toto plnění poskytne určitelné protiplnění (úplatu), a to v peněžní nebo nepeněžité podobě.

3.1. Přímý vztah mezi výrobci tabákových výrobků a obcemi

Přestože přímý vztah mezi výrobci tabákových výrobků a obcemi nezapojenými do kolektivního systému (tj. vztah bez účasti provozovatele kolektivního systému) bude patrně v praxi využíván marginálně, považujeme za vhodné vyjít právě z něj. V tomto bodu vycházíme z předpokladu, že předmětem tohoto vztahu je pouze úhrada nákladů na úklid a na soustřeďování odpadu z tabákových výrobků ze strany výrobce obcím a případně určitá s tím související administrativní činnost na straně obce.

Podle § 5 zákona o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, je obec původcem odpadu od okamžiku, kdy osoba odloží odpad na místo obcí k tomuto účelu určené v rámci obecního systému odpadového hospodářství. Obec může zavést poplatek za obecní systém odpadového hospodářství. Tento poplatek je stanoven obecně závaznou vyhláškou obce a slouží k pokrytí nákladů spojených se shromažďováním, sběrem, přepravou, tříděním a odstraňováním běžného komunálního odpadu.

Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (obecní zřízení), obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Do této kategorie podle našeho názoru patří i úklid odpadu z tabákových výrobků, jehož se koneční uživatelé zbavují mimo místa určená k jeho odkládání, jakož i jeho následná přeprava a zpracování.

Z uvedených předpisů plyne odpovědnost obce za úklid odpadu a související činnosti, včetně úklidu veřejných prostranství a nakládání s odpadem z tabákových výrobků. Obec tyto činnosti vykonává v rámci plnění svých zákonných povinností vyplývajících zejména ze zákona o obcích a zákona o odpadech.

Peněžní prostředky hrazené výrobcem tabákových výrobků nebo provozovatelem kolektivního systému představují zákonem předvídanou úhradu nákladů obce vznikajících při výkonu těchto činností. Nejsou poskytovány jako protiplnění za konkrétní, individuálně určenou službu poskytnutou výrobcům tabákových výrobků nebo provozovateli kolektivního systému.

Mezi činností obce spočívající v plnění jejích zákonných povinností a přijatou úhradou proto nelze identifikovat takový přímý vztah, který by zakládal vzájemnou výměnu plnění charakteristickou pro zdanitelné poskytnutí služby ve smyslu zákona o DPH a judikatury SDEU.

Za popsaných okolností proto nelze dovodit existenci přímé souvislosti mezi hrazenou částkou a konkrétním identifikovatelným plněním poskytovaným obcí výrobci tabákových výrobků nebo provozovateli kolektivního systému. Úhrada proto nepředstavuje úplatu za službu ve smyslu zákona o DPH.“

K obdobným závěrům dospěl SDEU, např. v rozhodnutích ve věcech C-215/94 (Mohr) nebo C-384/95 (Landboden - Agrardienste).

Vzhledem k nesplnění podmínky poskytnutí plnění (služby) za úplatu není nutné zkoumat splnění dalších podmínek nezbytných pro naplnění definice předmětu daně, zejména postavení obce jako osoby ne/povinné k dani (tj. v daném případě není potřeba zkoumat, zda obec a jí uskutečněná činnost naplní v tomto konkrétním případě podmínky § 5 odst. 4 zákona o DPH – to znamená, zda veřejnoprávní subjekt realizuje veřejnoprávní činnost).

3.2. Vztah mezi provozovatelem kolektivního systému a obcemi zapojenými do kolektivního systému

Předmětem vztahu mezi obcemi zapojenými do kolektivního systému a provozovatelem kolektivního systému je úhrada nákladů obcím na úklid a soustřeďování odpadu z tabákových výrobků. V předchozím bodě byl učiněn závěr, že obec neposkytuje výrobci tabákových výrobků při úklidu a soustředění odpadu z tabákových výrobků plnění (službu) za úplatu.

Na základě zákona o jednorázových plastech prostřednictvím kolektivního systému dochází (pouze) k přenesení povinností výrobce tabákových výrobků plynoucích mu ze zákona o jednorázových plastech na provozovatele kolektivního systému, aniž by se změnila podstata systému.

Vzhledem k tomu platí pro uplatňování DPH u vztahu mezi obcemi zapojenými do kolektivního systému a provozovatelem kolektivního systému stejné závěry, jaké platí pro přímý vztah mezi výrobci tabákových výrobků a obcemi nezapojenými do kolektivního systému (viz bod 3.1).

4. Závěr

Za popsaných skutkových okolností se jeví, že hrazené částky nepředstavují úplatu za identifikovatelné plnění poskytnuté obcí výrobci tabákových výrobků ani provozovateli kolektivního systému. Úhrada proto není předmětem DPH.

Závěry obsažené v této odpovědi se přiměřeně (při zohlednění konkrétní právní úpravy) aplikují i při uplatňování DPH v kolektivním systému u jiných druhů odpadů upravených zákonem o jednorázových plastech. Rovněž platí, že toto stanovisko vychází z výše popsaných modelů a aktuální právní úpravy.

Kategorie: Metodické dotazy

Daň: Daň z přidané hodnoty

Oblast úpravy: Ostatní

Zveřejněno: 07.07. 2026

Číslo dotazu: 468